0151 - Gebiedsontwikkeling rondom natuur; aandachtspunten bij planontwikkeling

0151 - Gebiedsontwikkeling rondom natuur; aandachtspunten bij planontwikkeling

07juni2018

 

De, vooral vanuit Europese richtlijnen ingegeven, bescherming van natuur wordt door projectontwikkelaars veelvuldig beschouwd als een noodzakelijk kwaad c.q. een belemmering die de stedelijke (her)ontwikkeling van gebieden voornamelijk in de weg kan staan, of in ieder geval risico’s op het kunnen ontwikkelen kan vergroten. Maar als op tijd in het ont­wikkelingsproces rekening wordt gehouden met de natuurwaarden van en rondom het gebied dat ontwikkeld gaat worden, hoeven deze natuurwaarden de ont­an. Sterker nog; deze natuur­aarden kunnen dan juist de kwaliteit van het gebied vergroten. Hierna wordt daarom een aantal tips gegeven over de wijze waarop de natuur op een goede manier verankerd kan worden in het planproces en hoe hiermee verbonden risico’s zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen.

Aandachtspunten bij een voorgenomen stedelijke ontwikkeling

Karakteristieken van de gebieds- en soortenbescherming in Nederland

Het Nederlandse natuurbeschermingsrecht kent een onderscheid tussen de bescherming van gebieden en de bescherming van soorten. Er zijn echter belangrijke verschillen tussen de diverse gebieden en soorten, die van invloed kunnen zijn op het onderzoek dat nodig is om de impact van een voorgenomen ontwikkeling op de natuur goed inzichtelijk te maken. Let daarom op de volgende verschillen:

Qua beschermde gebieden is het onderscheid tussen Natura 2000-gebieden en zogeheten “NNN-gebieden” van belang:

  • Natura 2000-gebieden zijn beschermd op grond van de Europese Habitatrichtlijn, voor zover de bescherming blijkt uit het aanwijzingsbesluit dat deze gebieden aanmerkt als Natura 2000-gebied. Ook activiteiten buiten een Natura 2000-gebied kunnen leiden tot een impact (in wettelijke termen “een significant negatief effect”) op het Natura 2000-gebieden. Dit wordt de externe werking van de gebiedsbescherming genoemd. Er kunnen echter geen generieke afstanden worden gehanteerd om te bepalen welke Natura 2000-gebieden in de omgeving relevant zijn; laat een ecoloog, aan de hand van de plannen voor de stedelijke ontwikkeling, bepalen welke gebieden relevant kunnen zijn en welke (maximale) effecten kunnen optreden. Als significant negatieve effecten niet kunnen worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Als voor de ontwikkeling een wijziging van het bestem­mingsplan nodig is en door een ecoloog is vastgesteld dat een passende beoordeling nodig is om de effecten op Natura 2000-gebieden inzichtelijk te maken, leidt dit automatisch tot de verplichting om een plan-milieueffectrapportage (‘plan-mer’) op te stellen. Hiermee kan veel tijd gemoeid zijn. Een plan-mer is echter niet nodig als de ontwikkeling in dat geval via een omgevings­vergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan mogelijk kan worden gemaakt en uiteraard ook niet indien de voorgenomen ontwikkeling in het bestemmingsplan past.
    Een plan-mer kan ook voorkomen worden indien voor de voorgenomen ontwikkeling eerst los een vergunning op grond van de Wet natuur­bescherming wordt verkregen. Inzicht in de mogelijke impact op een Natura 2000-gebied in een vroegtijdig stadium van de planontwikkeling is dus van belang. Dit inzicht kan bepalen welke procedure gevolgd wordt, en welke tijd hiermee gemoeid kan zijn.
  • NNN-gebieden zijn gebieden die deel uitmaken van het Natuur Netwerk Nederland – voorheen Ecologische Hoofdstructuur genoemd. Deze gebieden zijn door de Provincie aangewezen en zijn opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening. Anders dan bij Natura 2000-gebieden zijn NNN-gebieden alleen relevant indien een voorgenomen stedelijke ontwikkeling plaatsvinden in NNN-gebied. Er is dus, anders dan bij Natura 2000-gebieden, geen externe werking.
    Dat betekent dat zelf nagegaan kan worden of de voorgenomen ontwikkeling een impact kan hebben op een NNN-gebied;

Wat betreft beschermde soorten is het volgende van belang:

  • Soorten zijn overal in Nederland beschermd. Eerst en vooral is dus van belang om na te gaan welke soorten in en in de omgeving van het plangebied aanwezig zijn. Bij sommige soorten – bijv. vleermuizen die veelvuldig in bebouwd gebied aanwezig zijn – is gedurende een jaar onderzoek nodig om goed te kunnen vaststellen welke soorten aanwezig zijn. Voor soorten geldt dus: begin
    op tijd met het onderzoek, om te voorkomen dat de ontwikkeling hierdoor vertraging oploopt;
  • Voor verschillende soorten gelden verschillende verbods­bepalingen. Een voorbeeld is het verbod op het verstoren
    van dieren of het verbod op het wegnemen van nesten. Als de voorgenomen ontwikkeling leidt tot de overtreding van een verbodsbepaling, is een ontheffing van deze verbodsbepaling nodig. Een ontheffing wordt dan alleen verleend als er geen alternatieven zijn voor de voorgenomen ontwikkeling, zogeheten dwingende redenen van groot openbaar belang rechtvaardigen en compenserende maatregelen worden getroffen. Voor een privaat initiatief is het veelal niet eenvoudig om aan deze criteria te voldoen. Daarom verdient het aanbeveling om in de planont­wik­keling aandacht te besteden aan maatregelen die getroffen kunnen worden om overtreding van deze verbods­bepaling te voorkomen. Een voorbeeld van een gebruikelijke maatregel op dat punt is het werken buiten het broedseizoen. Een andere veel voorkomende maatregel is het plaatsen van nestkasten, zodat vogels of vleermuizen een bestaand nest (gelegen in het gebied waar de ontwikkeling plaats moet vinden) kunnen verlaten, waarna de ontwikkeling gerealiseerd kan worden.
    Begin hiermee ook op tijd om te voorkomen dat de planont­wikkeling vertraging oploopt;
  • Soorten zijn ten eerste beschermd op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Deze bescherming verschilt niet per provincie. Er zijn echter ook zogeheten ‘nationale soorten’ beschermd op grond van de Wet natuurbescherming. Het in de Wet natuurbescherming opgenomen beschermingsregime kan door provincies, in hun provinciale verordening, zijn beperkt. Deze verordeningen kunnen voor deze nationale soorten aangeven dat de verbodsbepalingen uit de Wet natuurbescherming in het geheel niet van toepassing zijn binnen de provincie, of slechts bij bepaalde activiteiten niet van toepassing zijn. Let dus op provinciale verschillen.

Aandachtspunten bij de beoordeling van de effecten op
de natuur

  • De effecten van een voorgenomen ontwikkeling moeten worden afgezet tegen de huidige situatie. Dit wordt de referentiesituatie genoemd. Let er op dat de referentiesituatie bij de beoordeling van effecten van een bestemmingsplan waarmee de ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, anders is dan bij de beoordeling van effecten indien een vergunning of een ontheffing nodig. Bij de beoordeling van de gevolgen van een bestemmings­plan bestaat de referentiesituatie uit de feitelijke situatie, voor zover deze legaal is, dat wilt zeggen toegestaan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan.
    Bij de beoor­­deling van de gevolgen ten behoeve van een vergunning (vanwege effecten op een Natura 2000-gebied) of een ontheffing (vanwege de overtreding van verbods­bepalingen voor soorten) bestaat de referentiesituatie uit de feitelijke situatie – los van de vraag of deze situatie legaal of illegaal tot stand is gekomen;
  • Ga bij de beoordeling van effecten uit van de maximale effecten die de voorgenomen ontwikkeling kan hebben. Is de ontwikkeling van bijvoorbeeld een woonwijk niet in verschillende fasen begrensd, ga er dan vanuit dat de hele woonwijk in theorie tegelijkertijd zal kunnen plaatsvinden. Leidt dit tot onaanvaardbare effecten op de natuur, past de plannen dan aan zodat de plannen uitgaan van een fasering van de ontwikkeling. Let in dat geval op dat deze aanpassing niet wordt aangeduid als een mitigerende maatregel, want mitigerende maatregelen moet, voor de bepaling van effect op Natura 2000-gebieden, alleen meegenomen worden in de passende beoordeling – en die zou je in dit geval juist willen voorkomen;
  • Als ten behoeve van de nieuwe ontwikkeling een nieuw bestemmingsplan nodig is,
    let er dan goed op wat dit nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt. Is het nieuwe bestemmings­plan ruimer dan de beoogde feitelijke ontwikkeling, ga bij effectbeoordeling dan uit van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en niet van de feitelijke ontwikkeling. Of, beter nog, pas de reikwijdte van het bestemmingsplan aan zodat het plan niet méér mogelijk maakt dan de voorgenomen ontwikkeling.
  • Houd niet alleen rekening met de effecten van de ontwikkeling op het moment dat deze is gerealiseerd (bijv. in de vorm van verkeersbewegingen van
    en naar de locatie) maar ook met effecten van de aanleg van de ontwikkeling. Ga ook daar uit van de maximale mogelijkheden en niet van realistische verwachtingen.

Ter afronding

Het natuurbeschermingsrecht wordt veelal gezien als struikelblok bij stedelijke en andere ontwik­kelingen. Het kan niet worden ontkend dat veel voorgenomen ontwikkelingen sneuvelen dan
wel vertraging oplopen vanwege beroepsgronden op het gebied van de natuurbescherming bij een procedure bij de Afdeling bestuurs­rechtspraak van de Raad van State. Maar veelal slagen deze beroepsgronden niet zozeer omdat de inhoudelijke beoordeling naar de impact van een voor­genomen ontwikkeling op de beschermde natuur onjuist zou zijn, maar vanwege procedurele gebreken, zoals dat (i) in onderzoek niet uitgegaan is van een maximale invulling van de plannen; (ii) niet alle relevante effecten zijn onder­zocht en bijvoorbeeld (iii) in de effectbeoordeling niet is be­schreven waarom bepaalde effecten wel zijn onderzocht
en andere effecten niet. Feitelijk aspecten die voorkomen kunnen worden door tijdig, en op de juiste wijze, bij een voorgenomen ont­­­wik­keling aandacht te schenken aan de natuur. Hiervoor is een eerste overzicht gegeven van de relevante aandachtspunten.

Wilt u meer weten? Kijk dan op https://envir-advocaten.com/nl/category/publicaties/bestemmingsplan/marieke-kaajan/ 

 

Bestuursrecht, Bouwrecht, Huurrecht
mr. Marieke Kaajan

mr. Marieke Kaajan

advocaat ENVIR Advocaten B.V.

Reageer op dit artikel

Velden gemarkeerd met * zijn verplicht.

website by Primosite