0152 - De doelgroepwoning planologisch geregeld

0152 - De doelgroepwoning planologisch geregeld

07juni2018

 

De transformatieopgave van de afgelopen jaren heeft er, veelal in combinatie met de laddertoets en de vastgestelde provinciale woonvisies, toe geleid dat veelvuldig omgevingsvergunningen zijn verleend en bestemmings­plannen zijn vastgesteld voor woningen bedoeld voor een specifieke doelgroep. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om studen­ten­huisvesting, jongeren- of starterswoningen, senioren­woningen of - als gevolg van het scheiden van wonen en zorg - zorgwoningen.

Gemeenten worstelen met de vraag hoe in een omgevings­vergunning of een bestemmingsplan kan worden geborgd dat de betreffende woningen ook daadwerkelijk door de doelgroep gebruikt (blijven) worden. Dat is bijvoorbeeld relevant in het kader van de toetsing aan de toepasselijke parkeernormen. Andersom vragen ontwikkelaars en eigenaren zich af in hoeverre het hen vrij staat om, bijvoorbeeld bij een veran­derende markt, de gerealiseerde woningen alsnog aan een andere doelgroep te verhuren of te verkopen.

Uitgangspunt is dat vooralsnog ingevolge artikel 3.1 Wro in een bestemmingsplan slechts regels kunnen worden gegeven voor zover die met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zijn. Met andere woorden, de betreffende regel moet ruimtelijk relevant zijn (vgl. o.a. ABRvS 16 augustus2017, ECLI:NL:RVS:2017:2193). Met betrekking tot aan een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik te verbinden voorschriften geldt in beginsel hetzelfde (vgl. artikel 2.22 lid 2 Wabo juncto artikel 2.12 Wabo).

In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:369, werd met verwijzing naar een uitspraak van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7313, geoordeeld dat een beperking in een bestemmingsplan, inhoudende een verbod op het gebruik van de woningen voor niet-senioren, niet mogelijk is.
Uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is immers als zodanig niet van belang wie de woningen bewoont, terwijl voorts de vraag is of en zo ja, op welke wijze een dergelijke bepaling kan worden gehandhaafd.

Dezelfde lijn werd, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 februari 2016, gehanteerd in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:704.
Het betrof in die zaak een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a sub 3 Wabo voor het oprichten van een woongebouw met 217 woningen voor huisvesting voor jongeren in de leeftijdscategorie van 18 tot 23 jaar met een uitloop naar 26 jaar. De aan de omge­vings­vergunning te verbinden voorschriften kunnen slechts betrekking hebben op ruimtelijke aspecten die het bouwen betreffen. De Afdeling ziet enkel ruimte voor een dergelijk voorschrift in bijzondere gevallen om redenen van situering van woningen (vgl. met betrekking tot het begrip situeringskenmerken AB 2016/448, noot van A.G.A. Nijmeijer). Dat in het kader van het onderzoek naar de actuele regionale behoefte betekenis is toegekend aan de bouw voor de specifieke doelgroep doet aan het voorgaande niet af. Relevant was in dit verband dat de woningen waarin de omgevingsvergunning voorziet, aansluiten bij de in dat onderzoek genoemde soort woningen waaraan met het oog op de toenemende druk op starterswoningen behoefte bestaat omdat deze volgens
dit onderzoek in het algemeen aantrekkelijk zijn voor de beoogde doelgroep.

Met betrekking tot studenten­woningen lijkt de Afdeling echter een andere lijn te volgen. In een uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:206:1943 oordeelde de Afdeling, met betrekking tot een bestemmings­plan ten behoeve van een studenten­complex, dat de raad
in redelijkheid een parkeernorm van 0,2 parkeerplaats per studentenwooneenheid heeft kunnen hanteren, gelet op het
feit dat in het algemeen weinig studenten over een auto beschikken en in de planregels geregeld was dat alleen studenten die vallen onder de definitiebepaling in artikel 1, onder 1.37, van de planregels
van de studentenwooneenheden gebruik mogen maken.
Daar kwam nog bij dat dit tevens was geborgd in een met de ontwikkelaar gesloten campus­contract. Kennelijk is het wel mogelijk om woningen in een bestemmingsplan specifiek
voor gebruik door studenten te bestemmen. 

In een uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755 oordeelde de Afdeling over een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik van 15 studio’s. Aan de omgevingsvergunning was het voorschrift verbonden dat bewoning enkel mocht plaatsvinden door studenten.
De rechtbank had in het kader van de borging van de toe­passelijke parkeernorm voor studentenwoningen, zelf in de zaak voorziend, nog een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden inhoudende dat de wooneenheden door vergunning­houder alleen mogen worden verhuurd aan een student in het bezit van een campuscontact.
De Afdeling liet dit voorschrift in stand. Een zelfde wijze van borging van het gebruik door studenten werd in stand gelaten door de Rechtbank Midden-Nederland in de uitspraak van
21 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7717. 

De ruimtelijke relevantie van een bestemming tot zorgwoningen voor bewoning door personen die niet zelfstandig kunnen wonen en geestelijke en/of lichamelijke verzorging behoeven, is in de jurisprudentie, gezien de onzelfstandige aard van deze woonvorm, eveneens aanvaard (vgl. o.a. ABRvS 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9539). Daarbij acht de Afdeling in feite ruimtelijk relevant dat de woningen nabij de aan de zorg verbonden voorzieningen gesitueerd moeten zijn. 

Regels met betrekking tot categorieën woningen in het bestemmingsplan

De gedachte dat het opnemen van specifieke woningbouwcategorieën (bijvoorbeeld sociaal, huur of koop) in een bestemmingsplan niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening is al lange tijd algemeen aanvaard (vgl. o.a. ABRvS 24 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4870,
BR 2011/35 m.n.v. Breeman en Bäcker). De oplossing daarvoor werd gevonden in het koppelen van de regeling over woning­bouw­categorieën aan de, wel ruimtelijk relevante, (financiële) uitvoerbaarheid van het bestemmings­plan. Met het oog daarop is met de invoering van
de Wro per 1 juli 2008 (Kamerstukken 30 218) in artikel 3.1 Wro bepaald, dat een bestemmingsplan regels kan bevatten die strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouw­categorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. Artikel 3.1.2 lid 1 Bro bepaalt vervolgens dat een bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoerbaarheid regels
kan bevatten met betrekking tot sociale huurwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. In artikel 1.1.1 Bro zijn de betreffende woningbouwcategorieën gedefinieerd. Met betrekking tot de categorieën sociale huur- en koopwoningen is daarbij bepaald dat de betreffende doelgroep in een gemeentelijke verordening (“Doelgroepenverordening”) moet worden beschreven, waarin tevens de instandhoudingstermijn wordt opgenomen. Ingevolge artikel 5.20 Bor is o.a. artikel 3.1.2. lid 1 Bro van overeenkomstige toepassing voor zover een omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° Wabo.

De vraag rijst in hoeverre deze regeling een beperking opwerpt ten aanzien van het opnemen van een specifieke doelgroep voor woningen in een bestemmingsplan of het verbinden van een voorschrift daartoe aan een omgevings­vergunning. Ik constateer dat in de jurisprudentie een dergelijke uitleg aan artikel 3.1.2 lid 1 Bro
en 5.20 Bor niet wordt gegeven. Dat is begrijpelijk. Artikel 3.1.2
lid 1 Bro is immers niet limitatief geformuleerd. 

Handhaving

De discussie eindigt niet met een regeling in het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning. Zodra het gebruik afwijkt van hetgeen is toegestaan, zal handhaving moeten plaatsvinden. De Afdeling bestuursrechtspraak vroeg zich in de uitspraak van 17 februari 2016 al af of handhaving wel mogelijk zou zijn. 

Indien het gaat om een beperking in een bestemmingsplan, dan zal handhaving van het bestem­mings­plan plaats kunnen vinden. De vraag of een bepaald gebruik in strijd is met de bestemming, dient volgens vaste jurisprudentie te worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is, dat deze niet meer valt te rijmen met de in het bestemmingsplan toegekende functie van het perceel (vgl. o.a. ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:427).
De betrokken student zou de vraag kunnen opwerpen of het uitmaakt dat hij niet meer studeert. De 50-jarige die woont in de seniorenwoning kan eveneens opwerpen dat zijn leeftijd op de ruimtelijke uitstraling geen effect heeft. In het verlengde daarvan zou de betrokkene zich op het standpunt kunnen stellen dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. Bovendien zou de bestuursrechter de bestem­mingsplanregeling zelf exceptief kunnen toetsen en deze onver­bindend kunnen achten op het moment dat wordt geoordeeld dat de beperking geen ruimtelijke relevantie heeft. 

Als een voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden en de omgevings­vergunning onaantastbaar is geworden, dan kan handhaving van dat voorschrift plaatsvinden. Aan de overtreder zal de onaantastbaarheid van de vergunning worden tegen­geworpen, indien hij het voorschrift in de handhavingszaak alsnog aanvecht (vgl. Vz. ABRvS 14 december 1998, ECLI:NL:RVS:1998:AP6247).

Is geen voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden, dan zal de vraag moeten worden beantwoord in hoeverre het gebruik van de gronden afwijkt van hetgeen is vergund. Daartoe dient te worden uitgegaan van hetgeen in de vergunning en de bijbehorende aanvraag is opgenomen. De ervaring leert dat omgevingsvergunning niet altijd ondubbelzinnig zijn geformuleerd.

Conclusie

De aanvaardbaarheid van een regeling of een voorschrift dat het gebruik tot een bepaalde doelgroep beperkt hangt af van de vraag of die beperking al dan niet ruimtelijk relevant is. Daarbij speelt een rol dat de raad beleidsvrijheid heeft om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht.
In de zaken die betrekking hadden op de studentenwoningen werd telkens in de beroepsgronden uitdrukkelijk het parkeren aan de orde gesteld. Deze parkeerbehoefte was voor de raad aanleiding om het gebruik door studenten te borgen. In de zaken die betrekking hadden op de seniorenwoningen en de jongerenwoningen was dat niet het geval. Daarin speelde de doelgroep uitsluitend een rol in het kader van de behoefte. In de jurisprudentie met betrekking tot (onzelfstandige) zorgwoningen wordt ruimtelijk relevant geacht dat de woningen gelet op de te leveren zorg in elkaars nabijheid moeten zijn gelegen. Zo bezien lijkt de jurisprudentie van de Afdeling op het eerst gezicht begrijpelijk.

Toch kan men vraagtekens plaatsen bij de ruimtelijke relevantie van de beperking tot de doelgroep studenten in een bestemmingsplan op grond van de invloed van dat gebruik op de parkeerbehoefte. Aan de norm dat op eigen terrein moet worden voorzien in voldoende parkeer­gelegenheid wordt immers pas getoetst op het moment dat een omgevingsvergunning voor bouwen of het wijzigen van het gebruik wordt aangevraagd. Uit de voormelde uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 blijkt dat, net als in de veel gehanteerde CROW-kencijfers, krachtens het betreffende bestemmingsplan een specifieke parkeernorm voor studentenwoningen geldt. Dat betekent dat, ongeacht door welke doelgroep de te realiseren woningen gebruikt zouden gaan worden, moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Met andere woorden, het feit dat de woningen door studenten gebruikt zullen worden is pas relevant op het moment dat een omgevingsvergunning voor bouwen of een wijziging van het gebruik wordt aangevraagd. Als de aanvrager later dit gebruik wil uitbreiden naar andere doelgroepen, dan zou dat vanuit ruimtelijk oogpunt niet bezwaarlijk moeten zijn, mits wordt voorzien in de grotere parkeerbehoefte.

Het beperken van het gebruik van woningen tot studenten zou naar mijn mening wel ruimtelijk relevant kunnen zijn als het gaat om een campus in de directe nabijheid van een onderwijsinstelling of andere specifiek op die studenten gerichte voorzieningen. In dat geval is immers de situering van die studentenwoningen nabij die voorzieningen vereist en daarmee ruimtelijk relevant.

Men kan zich daarnaast afvragen in hoeverre artikel 4 lid 9 van bijlage II bij het Bor met betrekking tot de tijdelijke huisvesting van werknemers past in het systeem van de Wro. Ruimtelijk gezien maakt het immers niet uit of het gaat om tijdelijke huisvesting van werknemers of van anderen met een behoefte aan tijdelijk onderdak.

Al met al zullen de planwetgever en de vergunningverlener zich goed bewust moeten zijn van de (on)mogelijkheden en de valkuilen van het planologisch reguleren van het gebruik van woningen voor een specifieke doelgroep.
Een regeling in een bestemmingsplan, waarbij het gebruik van een woning tot een bepaalde doelgroep is beperkt, kan later in een procedure tegen het weigeren van een omgevingsvergunning of in een handhavingszaak exceptief worden getoetst. Indien de rechter tot het oordeel komt dat de betreffende regeling niet is gegeven uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, dan zal deze onverbindend zijn.

Tot slot een doorkijk naar de Omgevingswet

In de Omgevingswet wordt het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ vervangen door het begrip ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt uitdrukkelijk dat daarmee is beoogd om los te komen van het beperkte toepassingsbereik van de huidige Wro. (TK 33 962, 3,
p. 139). Bij de toedeling van functies aan locaties kunnen beide in artikel 1.3 Omgevingswet beschreven maatschappelijke doelen een rol spelen. Het gaat daarbij om a. het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Met name dit laatste doel lijkt ruimte te bieden aan het toekennen van specifieke functies, zoals studentenwoningen of starterswoningen, aan locaties
als aan die specifieke woningen een maatschappelijke behoefte bestaat. Artikel 3.1 lid 1 laatste volzin Wro en artikel 3.1.2 lid 1 Bro komen in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit niet terug. Kennelijk acht de wetgever dat gelet op de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet niet nodig. De mogelijkheid om regels met betrekking tot woningbouw categorieën te stellen in het kader van het kostenverhaal komt wel terug in artikel 12.1 lid 4 Omgevingswet en artikel 6.8 (ontwerp)Omgevingsbesluit. 

Het voorgaande betekent dat bij de omzetting van bestemmings­plannen naar omgevingsplannen beoordeeld zal moeten worden in hoeverre het huidige bestem­mings­plan of een omgevings­vergunning daadwerkelijk het gebruik tot een bepaalde doelgroep beperkt. Het laatste woord is hierover nog niet gezegd.

 

Bestuursrecht, Bouwrecht, Huurrecht
mr. Floris van Galen

mr. Floris van Galen

advocaat TeekensKarstens Advocaten Notarissen

Reageer op dit artikel

Velden gemarkeerd met * zijn verplicht.

website by Primosite